北京进修民警介绍法国警察制度：对处置群体性事件极为重视

作者：温慕华，北京市公安局通州分局台湖派出所民警，原文刊登于《人民公安》2016年17期

法国是西方警察制度主要发源地之一。法国警察实行中央集权化垂直领导，注重警察活动的统一性；警察层级较少，注重指挥扁平化；有全国范围的异地异岗交流制度，注重警察素质的不断提高；以各种手段提高公众参与警察事物的积极性，注重培养公众安全感。

我于1999年由北京市消防局外派到法国巴黎消防局进行学习，为期半年。之后就担负起中法两国首都的消防业务交流活动，至今已经举办了17次交流活动。由于巴黎消防总局隶属于巴黎警察局，使我有机会接触到巴黎的警察同事，因而也粗浅地了解到一些关于法国警察制度的情况，希望通过介绍能为我们提供一些有益的借鉴。

一、法国便衣警察是警察吗？

法国警察制度始现于中世纪晚期。法国现代警察源于1793年法国大革命前君主统治时代的军队，诞生之初具有浓烈的军事性质和色彩。1800年拿破仑亲自组建巴黎警察总局，1966年戴高乐总统提出改革警察体制，加强中央统一领导，组建了法国全国警察总局，由法国内政部统一领导。1981年密特朗上任后，实行了权力下放政策，使一些市镇建立起自己的市镇警察局。

法国警察体制是警宪结合的中央集权制。警察的立法权和执行权集中于中央政府，由国家统一设立警察机关，在内部实行垂直领导；在警察组织形式上实行军事化管理；在警察的职责和任务上，法国的警察承担了政治与行政等多种任务。全国警察由中央实行垂直领导，地方政府基本不干预警察事务。但是随着国家权力下放政策的落实，政府也可以指挥这支队伍，但其行使的权力要受到种种限制，对政府使用警察行为的正确与否要作出评价。法国警察的警衔是根据职务设定的，不会出现上司警衔低于下属警衔的情况。法国国家警察的衔级除了总监察、总督察外，警衔分为三级：警监(共三等）、警官(共三等)、警员(共五等)。

在法国，警察分为三种，他们分别是由法国内务部管理的国家警察、由法国国防部管理的宪兵（类似于我国武装警察）及负责城市管理的市政警察。真正意义上的警察就是国家警察和宪兵，分别隶属于内政部和国防部，均实行自上而下的垂直领导。若有需要，内政部部长有权调动国家宪兵参加相关警务活动。市政警察全国有17000多名，主要负责市政管理、道路交通等工作，向市长负责。法国的便衣警察、秘密警察、狱警及警察机关的文职人员、户籍人员、消防人员、边防人员不列入警察编制。

二、身份证根据公民个人意愿办理

法国国家警察和宪兵是接受国家垂直领导的两个独立的警察系统，警察机关与地方政府是合作关系，没有隶属关系。国家警察拥有警力11万人，隶属内政部，主要负责城市的警务工作；全国宪兵拥有警力9万人，隶属国防部宪兵局，主要负责乡村和小城镇的警务工作。法国警察层级分为三级，为内政部，省（市）警察总局，省（市）的警察分局。

在法国，户籍管理及出入境管理由市政府负责，警察机关不予管理。法国也同样存在着身份证制度，但身份证的办理不是强制要求的，可以根据个人的意愿，身份证并不是公民身份唯一的证明，所以并不要求每个公民都办理身份证。政府部门通过统计身份证、护照、驾驶证、居留证等证件，通过税务部门、社会保障部门、国家职业介绍中心和国家统计局等职能部门，都能统计出最详尽的人口资料。

三、法国警察扣人须经检察官批准

与我国警察不同，法国警察在侦办案件中的工作职能是协助检察官调查，收集犯罪证据，调查结束后将案件移送到检察官手里。警察虽然享有扣留人员的权力，但决定权不在自己手里，必须要经过检察官的批准才可以，没有检察官的命令，公民的权利和自由是不可侵犯的，是不能干涉的。

法国警察机构内部设有专门的督察机构。全国专门的督察员仅有200余人，每年大约有1%至2%的警察受到纪律处分，大多是使用武器不当、过度使用暴力行为、致人伤残死亡等，构成犯罪的就会进入司法程序。法国警察除了接受检察官监督，还要接受欧洲人权法院、国会议员、新闻记者以及公众的监督。

四、巴黎警察总局很特殊

作为首都，巴黎的行政体制与全国的其他市镇不完全相同。主要有两大特点：一是特殊性，二是自治权有限。法国中央政府为了自身安全起见，不愿看到一个强大的巴黎市镇组织在中央政府所在地与中央政府形成不可抑制的抵抗力量，因此巴黎市长不拥有维护治安的权力，巴黎警察总局局长由中央政府委派，他在巴黎既行使国家治安权，又行使市镇治安权。巴黎警察总局拥有警力3万人，下设9个业务局，10个直属机构，实行分级负责，垂直管理，归法国内政部直接领导，不受巴黎市政府的制约，经费完全由国家财政负担。巴黎警察总局在建制上分成总局、分局二级，警力主要部署在分局。法国没有派出所层级，分局就是最基层的警察机构。分局的机构设置主要有七个部门：经济案件办公室；暴力案件办公室；毒品案件办公室；民事案件办公室；劫持人质、强奸和火灾案件办公室；刑事技术小组；另外还设有协调办公室。

五、法国警察管理特色

法国是西方警察制度主要发源地之一，对其警察制度的研究，可以为我国公安改革提供一个具有国际视角的参照体系。

注重警察活动的统一性。法国警察实行中央集权化垂直领导，警令比较畅通，全国所有大的警务活动均由国家警察总局统一协调指挥，同时每个警察部门职责明确，不同部门间配合、协同作战有力。这种体制充分体现了财力物力集中，决策效率高，行动规模化，执法标准统一的优势。

注重指挥扁平化。法国警察层级较少，强调机构精简，指挥扁平。通过充实一线执法人员队伍，下放管理权限，尽可能地调动地方积极性，提高行政效率。同时，对于行政和技术人员不入警察编制，不着警服，没有执法权，主要协助警察开展警务工作，让警察能够将全部精力用于真正的警务工作。

注重警察素质的提升。法国警察机关非常注重警察培训，并且有全国范围内的警察异地、异岗交流培训制度，以制度保障了在职警察队伍素质的不断提高。可以说，法国国家警察教育培训体制是当今西方国家建立最早、最完善、效率最高，也最具特色的警察教育培训体制之一。法国警监、警官、警员三个衔级的国家警察岗位均面向社会公开招考，通过考试竞争的方式进行选拔，这既有利于吸纳社会上的优秀人才，又在一定程度上保证了中高级警察的高素质和年轻化。从内部渠道竞争上岗、晋升的人数约占四成。

值得一提的是，法国警察机关特别注重培养警员处理群体事件能力水平。法国是一个以街头游行多而著称的国家。法国警察部门对处置群体性事件极为重视，积累了一整套行之有效的处置战术。其中，“保持距离，互不接触”的战术很有代表性。根据这一战术，国家警察到达群体性事件现场后，使用专门装备，隔离人员,也凭借专门装备与对方保持一定的安全距离，严禁与对方发生身体接触。这样，既最大限度地避免了无辜人员的伤亡，还在一定程度上避免了事态的进一步扩大。法国国家警察在处置群体性事件中，较多使用的是警杖，而不是警棍。警杖的长短虽然与警棍相仿，但是它的“暴力”色彩淡化；用途广泛，既可以控制对方，又不至于使对方头破血流，极大地减少对人员的伤害。

注重培养公众安全感。法国警察将街面的巡逻防控作为主要工作模式，将街面进行条块分割，责任到人。法国警察在路面巡逻的目的就是要在人们心目中留下一个安全有保障的烙印，让警车成为能够随时接受报警、求助的“流动派出所”，增强大家的安全感。外国游客对巴黎警察最直接的印象就是在法国街头和地铁里经常能看到带着武器装备执勤巡逻的警察和军人，在名胜古迹及旅游景点处最美丽的人文风景就是帅气十足的警察漫步在游人当中。法国警察高度注重警民关系，以各种手段鼓励群众积极参与预防犯罪活动，提高公众参与社会治安防控的积极性，并获得民众对警务工作的认可。（完）